創建公交都市是貫徹落實“公交優先”戰略的重要舉措，也是實現城市交通可持續發展的有效途徑，為提高綠色出行比例、踐行低碳發展理念發揮了重要作用。我國自2011年開展國家公交都市建設示范工程以來，已有87個城市開展了公交都市創建工作，33個城市被授予“國家公交都市建設示范城市”稱號，國家公交都市創建工作取得了階段性成果。

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本文從城市公共交通系統發展現狀、環境出發，分析新形勢、新要求、新挑戰，就提升新一輪公交都市建設水平、促進城市公共交通系統高質量發展提出建設性意見和建議。

邁入新發展階段，城市公共交通系統面臨的內外環境正在發生一系列變化，對城市公共交通系統可持續發展提出新要求。

大規模城鎮化過程基本完成，人民美好生活需要日益增長。截至2021年年末，我國常住人口城鎮化率已達到64.7%，隨著人口不斷向城鎮聚集，人民對公共交通出行服務的舒適性、可靠性提出更高要求。可預見的是，未來我國大城市建設規模和人口規模將趨于穩定，但居民對出行服務品質的期待將進一步提高。

城市軌道交通快速發展，已成為中心城市客運系統的中堅力量。“十三五”時期，我國城市軌道交通發展迅猛，超大特大城市軌道交通加快成網，軌道交通吸引力顯著提升。2021年全年，全國36個中心城市共完成公共交通客運量529.5億人次，其中，公共汽電車228.7億人次（占43.19%），軌道交通229.6億人次（占43.36%），軌道交通已超越公共汽電車，成為中心城市客運系統的中堅力量。根據“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃，2025年我國城市軌道交通運營總里程將達到1萬公里，在2020年（6600公里）基礎上再增長50%，屆時，軌道交通在城市客運中的重要性將進一步凸顯。

地面公交客運量在國內外很多城市呈下降趨勢。回顧發達國家公共交通發展歷程發現，隨著軌道交通大規模建設，大多數城市的地面公交客運量均會出現明顯下降。我國一線城市地面公交出行分擔率近幾年也普遍呈現下降趨勢，與此同時軌道交通分擔率明顯上升，小汽車出行量也有所上升。

追求協同效益最大化

城市公共交通系統正在從高速發展階段轉向高質量發展階段。大規模城鎮化進程接近尾聲，以要素投入、規模擴張為主要形式的粗放型增長方式將徹底改變，轉而以提高供給體系質量為主攻方向。在城市尺度趨于穩定的前提下，傳統公共交通基礎設施已趨飽和，現階段國標要求我國城市建成區公交站點500米覆蓋率應達到90%，事實上很多城市已達到95%甚至98%以上，增長空間十分有限。因此，從追求發展速度到重視發展質量，既是城市和經濟社會發展的階段要求，也是城市公共交通系統的必然選擇。

各種交通方式之間的界限越來越模糊，通過多方式互補融合以達到協同效益最大化，是城市交通系統發展的大勢所趨。一方面，城市需要多種交通方式協調發展以補足公共交通短板，滿足依靠傳統大容量公共交通方式難以滿足的個性化出行需求；另一方面，通過融合發展達到資源互補、效益協同，也是公共交通系統降本增效的有效手段。當前世界經濟復蘇乏力、持續低迷，我國經濟發展進入新常態，公共交通系統在追求服務質量的同時也應考慮成本效益，既要滿足人民“過好日子”的切實需要，也要符合政府“過緊日子”的一貫要求。以MaaS為代表的新型出行服務模式也是多方式互補融合發展的表現形式之一。

適應個性化高品質出行需求

在新的發展形勢和趨勢下，城市公共交通系統發展正面臨一系列新挑戰。

傳統公共交通服務模式難以適應日益增長的個性化高品質出行服務需求。傳統軌道交通、公共汽電車都是大型集約化服務模式，在高效解決大規模集中出行需求時具有顯著優勢，但傳統模式的集約化屬性決定了其將在服務頻率、末端可達性等方面受限，難以提供“實時響應”“門到門”的高品質服務。隨著居民生活水平和時間價值的提高，居民對出行服務的價格敏感度降低、品質敏感度提高，傳統公共交通的價格優勢不再明顯，相比于巡游出租汽車、網約車等高成本高品質的出行方式，傳統公共交通服務模式的競爭力受到很大挑戰。

傳統公共交通基礎設施難以適應公共交通多樣化融合發展需要。一方面，由于城市公共交通發展的階段性和漸進性，公交基礎設施建設初期與其他方式的銜接空間預留不足，導致現階段逐漸暴露出一些問題，如大型公共交通站點周邊共享單車淤積成災、地鐵與公交之間換乘距離過長等；另一方面，在未來公共交通組織形式更趨靈活（如定制公交、需求響應式公交等）、不同交通方式間銜接更趨緊密的背景下，需要更多功能多元、形式多樣的新型公共交通基礎設施。

開展公共交通新型基礎設施建設

立足新發展階段，聚焦新形勢要求，建議在公交都市所取得成果的基礎上進行開拓創新，致力于促進城市公共交通系統高質量發展，全面建設以“形式多樣化、服務一體化”為典型特征的“公交都市2.0時代”。

一是豐富公交都市建設內涵，鼓勵公共交通系統多樣化發展。“公交都市1.0時代”奠定了城市公共交通體系的根基，目前大中型城市已基本形成以軌道交通為骨干、地面公交為支撐的城市公共交通體系。在此基礎上，應充分利用現有數據和技術條件對出行需求進行深入解構，鼓勵各城市按照不同需求層次布局多樣化公共交通網絡。將定制公交、定站不定線的實時響應式公交、接駁專線等小運量靈活組織型公交服務納入公交都市建設體系，鼓勵城市公共交通形式多樣化發展。以北京為例，客流解構結果顯示，公共交通系統中70%的客運量由30%的常乘客貢獻，這部分客流是剛性需求，應提供高頻定線定站快速通勤服務；而70%低頻乘客產生的30%客運量，大多是分散的彈性需求，可以在特定時段提供定站不定線的集散運輸服務，或由定制公交、接駁專線、公交+出租/單車的方式滿足。

二是升級公交都市考評體系，提升多種交通方式間的融合一體化水平。公交都市考評體系是各城市公共交通系統建設和發展的總綱領，為了提升多種交通方式間的融合銜接水平，提供更順暢的一體化出行服務，建議建立公交與其他交通方式接駁便利性指標體系和公交內部換乘舒適性指標體系，提升多種交通方式間的一體化融合水平。如有公交站點接駁的地鐵站點比例、平均換乘距離、大型公共交通樞紐附近“P+R”停車場和共享單車停車區建設情況等，以鼓勵推進多種交通方式間的融合發展，提升公共交通整體吸引力。

三是支持和引導各城市開展公共交通新型基礎設施建設。公共交通系統的形式多樣化、服務一體化發展，以及整個城市交通系統的高效有序運行，都依賴于一張功能多元、結構合理的新型公共交通基礎設施網絡。為有效支撐“公交都市2.0時代”建設，建議研究制定公共交通新型基礎設施建設頂層設計文件，從公共汽電車站點、場站、調度智慧化等方向，提前布局新一代公共交通基礎設施網絡建設和發展。

四是針對“公交都市2.0時代”所面臨的重難點問題，開展理論和技術攻關。一是需要研究新型公共交通運營組織模式，以打破不同運營主體之間的壁壘，在特定區域內協調組織各類運輸工具和運力資源，可以借鑒國外的分區運營模式、運營與生產要素分開的模式、公交軌道一體化運營模式等，也可研究提出適用于我國國情的新型運營組織模式。二是需要明確公共交通基本民生保障要求與高品質出行服務需求之間的界限、定義與布局，研究如何在不失公益性的同時適當引入市場化的高品質服務，滿足居民差異化出行需求。三是需要研究如何更好地使用政策杠桿和價格杠桿，以促進資源合理調配和使用。

（作者單位：北京交通發展研究院）